Ja, u leest het goed. Er staat doenvermogen, geen schrijffout, geen doelvermogen. Misschien herinnert u zich nog dat ik een paar weken geleden schreef over een conclusie van Advocaat-Generaal Niessen over een op zich duidelijke zaak (“Wij van WC-eend”). In zijn conclusie vroeg hij de Hoge Raad om ten overvloede een overweging te wijden aan de vraag of de Belastingdienst advies moet geven aan een burger over de fiscale gevolgen van voorgenomen handelingen. Inmiddels heeft de Hoge Raad arrest gewezen in deze zaak, echter zonder ook maar enige aandacht te schenken aan de vraag van de A-G.
Omgang ingewikkelde wetgeving
De vraag van de A-G was er een in een ongoing story over hoe de burger om moet gaan met de ingewikkeldheid van de wetgeving. Niet alleen de belastingwetgeving sec maar wetgeving in het algemeen. Mensen zijn niet altijd goed in staat om regels te beoordelen, te interpreteren en uit te voeren. Dat heeft niet alleen te maken met het denkvermogen van mensen maar ook met het doenvermogen. Het denkvermogen wordt beïnvloed door cognitieve vaardigheden (kennis) en intelligentie. Het doenvermogen hangt af van de persoonskenmerken temperament, zelfcontrole en overtuiging van eigen kunnen. Doenvermogen staat dus voor een groot deel los van intelligentie. In stresssituaties kan een heel goed denkend mens toch in de problemen komen doordat zijn doenvermogen sterk afneemt. Bijvoorbeeld als partners scheiden, dan kunnen de hersenen het laten afweten als het gaat om het aanvragen van een uitkering. Burgers moeten de wet niet alleen kennen maar ook ‘kunnen’.
Dit legt in toenemende mate een claim op de wetgever. Naast aandacht voor de wetsinhoudelijke kant van het proces, moet er ook gekeken worden naar de “behavioristische” kant van het proces. Hoe kunnen mensen omgaan met de wetgeving? Gedragswetenschappers dragen dan bij aan wetgeving vanuit hun eigen expertise. Neem nu de mogelijkheid om te kiezen uit diverse mogelijkheden om iets te bereiken. Waar men voorheen dacht dat het goed was om mensen veel keuzes aan te bieden, geven nieuwe inzichten aan dat dit kan leiden tot keuzestress. Daardoor kunnen mensen bijvoorbeeld geen keuze maken, stellen hun keuze uit, of laten zich leiden door de standaardoptie (of default) indien deze aanwezig is. Mensen willen de keuzes op een bewuste manier verwerken, maar hebben slechts een beperkte capaciteit, waardoor mensen het moeilijk vinden om een goede keuze te maken. Door het keuzeaanbod te verkleinen of door in te spelen op de standaardoptie, kunnen mensen worden gestuurd.
Voorgenomen beleid en doenlijke regelgeving
Effectief beleid houdt rekening met de mentale vermogens van de burgers. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid beveelt aan om bij voorgenomen beleid en regelgeving vooraf te toetsen of de regeling “doenlijk” is voor de burgers, een doenvermogenstoets. Bij een dergelijke toets moet de regelgever beoordelen of de voorgestelde regeling uitvoerbaar is voor de burger. Vergelijk het met de uitvoeringstoets die met wetsvoorstellen wordt meegestuurd naar de Staten-Generaal waarin wordt beoordeeld wat de effecten zijn voor de Belastingdienst.
In de Kennisbank Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving[1] wordt aangegeven welke inhoudelijke vragen gesteld kunnen worden om te beoordelen of een regeling de toets doorstaat. Naast een goed onderzoek naar samenstelling en eigenschappen van de doelgroep, moet vooral worden gekeken naar de mentale belasting van de voornomen regeling, de cumulatie van lasten en de gevolgen van fouten en ook welke hulp geboden kan geboden.
Een dergelijke toets was heel goed geweest voorafgaand aan de CAF-11 problemen. Een deel van de zogenaamde “fraudeurs” wist (en weet vaak nog steeds) niet wat er fout is gegaan, welke additionele gegevens zij hadden moeten inleveren. In de hierboven aangehaalde kennisbank wordt een oplossing voorgesteld voor dit soort problemen: een toegankelijk frontoffice voor wie er zelf niet uitkomt en een vroegsignalering met een actieve benadering van probleemgevallen. Ook daar schortte het aan in deze affaire.
Doenvermogentoets
Het Eerste-Kamerlid Sent c.s. heeft de staatssecretarissen van Financiën gevraagd om een doenvermogentoets te doen op het pakket Belastingplan 2021. In een brief gaan de bewindslieden in op deze motie[2]. Onderdeel van het Belastingpakket is het wetsvoorstel Wet verbetering uitvoerbaarheid toeslagen. Over dit wetsvoorstel hebben de bewindslieden gesproken met enkele sociaal-maatschappelijke belangenorganisaties. Zij hebben beoordeeld of aan de burger onredelijke eisen worden gesteld, ieder vanuit kun eigen kennis en expertise. Heel belangrijk is dat de staatssecretarissen aangeven in de Memorie van Toelichting bij dit wetsontwerp wat er met deze aanbevelingen is gedaan. Succesfactoren bij de uitvoering van de maatregelen zijn volgens de organisaties heldere wetgeving, gerichte communicatie over die maatregelen en duidelijke uitleg vanuit de uitvoerder wat nu precies wanneer van de burger verwacht wordt. Zonder uitleg en eventuele ondersteuning van kwetsbare groepen, zal het doenvermogen van burgers nodeloos op de proef blijven worden gesteld, hoe goed de wet ook geformuleerd is.
De toetsing vooraf bij belangenverenigingen zoals nu uitgevoerd bij het wetsvoorstel Wet verbetering uitvoerbaarheid toeslagen, is een eerste stap. In hun brief geven de bewindslieden aan dat zij tijd en energie gaan steken in het betrekken van burgers en maatschappelijke partners bij het ontwikkelen van fiscale wet- en regelgeving. De bewindslieden doen een belofte: ” Kern is dat we wetten en regels maken die niet alleen voor de eigen organisaties uitvoerbaar zijn, maar ook doenbaar zijn voor burgers en bedrijven. In het pakket Belastingplan 2021 hebben wij hier een eerste start mee gemaakt.”
Laten wij kritisch beoordelen of dit ook gaat gebeuren. Loze beloften zijn immers frustrerend voor de burger en komen de belastingmoraal zeker niet ten goede. Hoe meer de wetgeving aansluit bij de belevingswereld van de contribuabelen hoe beter.
[1] Zie https://www.kcwj.nl/kennisbank/integraal-afwegingskader-beleid-en-regelgeving/verplichte-kwaliteitseisen/doenvermogen
[2] Brief staatssecretarissen van Financiën aan de Eerste Kamer, nr 2020-0000129249
Geef een reactie