Subsidies worden in de praktijk vaak als vanzelfsprekend buiten het bereik van de btw geplaatst. Die aanname gaat niet altijd op. De btw kent eigen, Europees geharmoniseerde regels voor de vraag of een subsidie in de heffing wordt betrokken, en die regels sluiten niet één-op-één aan bij hoe subsidies in de praktijk worden ervaren. Een subsidie kan wel degelijk leiden tot btw-heffing, ook als de verstrekker en de ontvanger daar zelf niet van uitgaan.
De hoofdregel: verbruik door een identificeerbare afnemer
Onderneemt een organisatie iets omdat een derde daarom vraagt, dan is btw-heffing doorgaans aan de orde. Ontvangt een btw-ondernemer daarentegen een donatie voor activiteiten die toch al zouden worden verricht, dan blijft btw-heffing achterwege.
Uit Europese jurisprudentie volgt dat een subsidie alleen tot btw-heffing leidt wanneer sprake is van verbruik door identificeerbare personen. De belastbaarheid van een subsidie hangt dus af van de vraag of de activiteiten van de organisatie leiden tot individueel verbruik bij de subsidieverstrekker of bij een identificeerbare derde partij.
Een subsidie blijft onbelast voor de btw als:
- de subsidie wordt verstrekt met als doel het algemeen belang te behartigen; of
- er geen sprake is van verbruik.
Een veelgebruikt voorbeeld: een gemeentelijk theater ontvangt subsidie onder de voorwaarde dat bepaalde openingstijden worden aangehouden. Die voorwaarde leidt niet tot verbruik bij de subsidieverstrekker. De subsidie wordt verstrekt vanwege het algemene culturele belang van het theater en vormt geen vergoeding voor een tegenprestatie. De subsidie blijft in dat geval onbelast.
In de praktijk is het niet altijd eenvoudig om vast te stellen of een subsidie in het kader van het algemeen belang wordt verstrekt, of dat er juist een rechtstreeks verband bestaat tussen de subsidie en de activiteiten van de organisatie. Alle feiten en omstandigheden zijn hierbij van belang: de subsidieaanvraag, de begroting, de subsidiebeschikking en de subsidievoorwaarden geven vaak de doorslag.
Btw-belaste subsidie voor tuchtrechtspraak advocaten
Een recente Nederlandse zaak illustreert hoe scherp dit onderscheid in de praktijk uitpakt. Een stichting ondersteunt de organisatie van de tuchtrechtspraak voor advocaten, onder meer door personeel, werkplekken, zittingszalen, catering en beveiliging beschikbaar te stellen aan de raden van discipline en het hof van discipline. Zij stelt ook begrotingen op, beheert websites en kennissystemen en verzorgt persvoorlichting. Voor deze werkzaamheden ontvangt de stichting sinds 2018 een kostendekkende bijdrage van de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), zonder dat de tuchtcolleges zelf een vergoeding betalen.
De inspecteur stelde dat over deze bijdrage btw verschuldigd is. De stichting betoogde dat zij in het algemeen belang handelt en dat geen sprake is van een individualiseerbare afnemer. Rechtbank en Gerechtshof Den Haag oordeelden dat de subsidie belast is, waarna de stichting in cassatie ging.
Advocaat-Generaal Ettema concludeerde in mei 2025 dat het oordeel van het Gerechtshof juist is: de tuchtcolleges ontvangen een rechtstreeks en individualiseerbaar voordeel van de stichting, er bestaat een rechtstreeks verband tussen de bijdrage en de verrichte diensten, en de bijdrage vormt daarmee de tegenprestatie voor die diensten. Dat de stichting daarnaast ook het algemeen belang dient, doet daaraan niet af.
De Hoge Raad heeft dit standpunt op 19 juni 2026 bevestigd. Volgens de Hoge Raad zijn de tuchtcolleges de directe begunstigden en aanwijsbare verbruikers van de diensten van de stichting: de werkzaamheden leveren hun identificeerbare en concrete voordelen op, wat verbruik in de zin van het btw-stelsel oplevert. Dat de NOvA de bijdrage betaalt terwijl de tuchtcolleges de directe begunstigden zijn, staat aan dat rechtstreekse verband niet in de weg. Ook is niet van belang dat de dienstverlening mede het algemeen belang dient, waaronder het belang van de rechtsstaat en de rechtzoekenden, of dat de dienstverlening wettelijk is opgedragen. De Hoge Raad oordeelde bovendien dat de stichting zelfstandig en op een algemene markt opereert — ook al zijn de tuchtcolleges haar enige afnemers — en dus btw-ondernemer is. Het cassatieberoep is ongegrond verklaard; de bijdrage van de NOvA is en blijft belast met btw (Rechtspraak.nl, ECLI:NL:HR:2026:959).
Organisaties die gesubsidieerde diensten verrichten aan specifieke afnemers, doen er goed aan kritisch te beoordelen of sprake is van een btw-belaste prestatie. De aanwezigheid van een individualiseerbare begunstigde en een rechtstreeks verband met de subsidie zijn hierbij doorslaggevend — óók wanneer de gefinancierde activiteit zelf een publiek of maatschappelijk doel dient.
Achteraf betaalde subsidie voor personenvervoer niet btw-belast
Een ander recent arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie laat de andere kant van de medaille zien. Een lokale overheid keerde aan een vervoersbedrijf een subsidie uit om verliezen te dekken bij het aanbieden van openbaar personenvervoer. Het Hof oordeelde dat deze subsidie niet tot de btw-heffingsmaatstaf behoort en dus niet met btw is belast (zaak C-615/23).
Doorslaggevend is dat de subsidie uitsluitend bedoeld is om het negatieve financiële resultaat te compenseren en geen rechtstreekse invloed heeft op de prijs van de vervoersdiensten. Bovendien mag de subsidie niet hoger zijn dan het geleden verlies, of dan een voor een bepaalde periode afgesproken maximumbedrag.
Keert een lokale overheid achteraf een subsidie uit om verliezen bij personenvervoer te dekken, dan is die subsidie in beginsel niet aan btw onderworpen. Omdat het financiële belang bij dit type subsidies vaak aanzienlijk is, verdient het aanbeveling om de btw-gevolgen vooraf in kaart te brengen, in plaats van pas achteraf.
Geen btw-heffing over transformatiegelden aan zorgverzekeraars
Ook de Belastingdienst heeft zich recent uitgesproken over een subsidiestroom met een aanzienlijk financieel belang. Het gaat om transformatiegelden die het ministerie van VWS over de jaren 2023 tot en met 2027 aan zorgverzekeraars ter beschikking stelt, met een potentieel btw-belang van € 486 miljoen. Volgens de Belastingdienst blijft heffing achterwege, zowel in de verhouding tussen VWS en de zorgverzekeraar als in de verhouding tussen de zorgverzekeraar en een eventuele kassier of penvoerder binnen een transformatieplan, omdat in die verhoudingen geen prestatie aan derden is te onderkennen. De subsidiegelden hebben bovendien geen gevolgen voor het btw-aftrekrecht van de zorgverzekeraars. Betalingen die vervolgens aan deelnemers van een transformatieplan worden gedaan, kunnen wél een belaste handeling inhouden; in dat geval is in beginsel 21% btw verschuldigd.
Deze casus onderstreept een belangrijk aandachtspunt: de titel ‘subsidie’ biedt op zichzelf geen vrijwaring tegen btw-heffing. Andersom betekent een onbelaste subsidie ook niet automatisch dat er geen recht op aftrek van btw bestaat. Beide elementen — belastbaarheid van de subsidie en het aftrekrecht — moeten afzonderlijk worden beoordeeld.
Compensabele btw bij subsidieaanvragen
Voor publiekrechtelijke organisaties speelt bij subsidieaanvragen bij het Rijk nog een aanvullend aandachtspunt. Bij de aanvraag moet worden aangegeven of de btw voor de organisatie compensabel is via het btw-compensatiefonds. Is de btw compensabel, dan keert het Rijk exclusief btw uit en stort het de btw in het btw-compensatiefonds. Is de btw niet compensabel, dan keert het Rijk uit inclusief de niet te verhalen btw. De achterliggende gedachte is dat een organisatie die de btw volledig kan verhalen, deze zelf terugvraagt bij het btw-compensatiefonds, en niet ook nog een keer via de subsidie van het Rijk vergoed krijgt.
Veelgestelde vraag: subsidie en het recht op aftrek
Een vraag die in de praktijk regelmatig terugkeert: behoudt een ondernemer die btw-belaste prestaties verricht en daarnaast een subsidie ontvangt, een volledig recht op aftrek van btw?
Uitgaande van een onbelaste subsidie, ligt het antwoord ergens in het midden.
Betreft het een btw-onbelastbare subsidie die geen nauw verband houdt met een economische activiteit, dan bestaat er inderdaad geen recht op aftrek van btw op de daarmee samenhangende kosten (zie ook het beleidsbesluit Aftrek van voorbelasting). Het gaat dan om zelfstandige niet-economische handelingen. Er ontstaat dan een aftrekbeperking op btw die rechtstreeks toerekenbaar is aan een volledig gesubsidieerd project, en/of een pre-pro-rata-aftrek van btw op gemengde kosten.
Het is echter ook mogelijk dat een economische en een niet-economische activiteit zo nauw met elkaar verbonden zijn, dat gezamenlijk beschouwd sprake is van (dezelfde) economische handelingen. De daarop betrekking hebbende kosten kunnen dan worden toegerekend aan de economische handelingen. In dat geval bestaat wél recht op aftrek van btw, ook voor het deel dat ziet op de niet-economische activiteiten, mits die economische handelingen zijn aan te merken als btw-belaste prestaties.
Wordt een btw-belaste handeling mede gefinancierd vanuit een subsidie, dan is het dus goed mogelijk dat de aftrek van voorbelasting niet wordt beperkt. Deze uitwerking is uiteraard op hoofdlijnen geschetst; in de praktijk moet per geval worden beoordeeld of sprake is van een btw-belastbare (belaste of vrijgestelde) dan wel een btw-onbelastbare subsidie, en of het volledige aftrekrecht daarbij in stand blijft.
Conclusie
De vier besproken zaken laten zien dat de btw-behandeling van subsidies sterk afhankelijk is van de feiten: wie de begunstigde is, of die begunstigde een individualiseerbaar voordeel ontvangt, en of er een rechtstreeks verband bestaat tussen de subsidie en een concrete prestatie. Een subsidie die het algemeen belang dient, kan alsnog belast zijn zodra een identificeerbare afnemer een concreet voordeel geniet — zoals bij de tuchtcolleges voor advocaten. Omgekeerd blijft een verliescompensatie zonder rechtstreekse invloed op de prijs van een dienst juist buiten de heffingsmaatstaf, zoals bij de subsidie voor personenvervoer. Organisaties en hun adviseurs doen er goed aan de subsidieaanvraag, de begroting en de subsidievoorwaarden vooraf te toetsen aan deze criteria, in plaats van achteraf te worden geconfronteerd met een btw naheffingsaanslag.
Nationaal Btw Congres 2026
Op de hoogte blijven van de belangrijkste ontwikkelingen in de btw-praktijk? Tijdens de elfde editie van het Nationaal Btw Congres op vrijdag 30 oktober bespreken ervaren btw-specialisten recente jurisprudentie, besluitvorming en Europese ontwikkelingen. Het programma is praktijkgericht en biedt ruimte voor verdieping én ontmoeting met vakgenoten.
Geef een reactie